人類進入工業(yè)文明社會之后，由于無節(jié)制地向大氣排放二氧化碳等溫室氣體，致使地球的溫度不斷升高，造成氣候變暖等災(zāi)難，危及到人類的生存。如何在生產(chǎn)生活中減少對煤炭、石油等化石能源資源的依賴，成為當(dāng)前和今后人類社會共同面對的重大任務(wù)。
在2020年第75屆聯(lián)合國大會上，習(xí)近平主席代表中國向世界鄭重承諾，力爭在2030年前實現(xiàn)碳達峰，努力爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和。中國政府的莊嚴(yán)承諾，不僅勾畫了中國未來綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的光明前景，而且再次表明中華民族是一個充滿善意，為全人類的命運高度負(fù)責(zé)的民族。
多年來，我國有關(guān)部門已經(jīng)對氣候變化應(yīng)對法的起草開展了研究。在中央明確提出實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的新形勢下，如何正確處理實現(xiàn)雙碳目標(biāo)與制定氣候變化應(yīng)對法之間的關(guān)系，需要我們認(rèn)真研究，妥善決策。
1 嚴(yán)格執(zhí)行與減碳相關(guān)的法律法規(guī)
中國立法機關(guān)和政府多年來高度重視環(huán)境領(lǐng)域的立法，制定了一系列重要的與減碳、碳匯相關(guān)的法律法規(guī)。這些法律和法規(guī)包括：
關(guān)于減碳的法律法規(guī)。
節(jié)能法、循環(huán)經(jīng)濟促進法、清潔生產(chǎn)促進法、可再生能源法、煤炭法等法律法規(guī)，規(guī)定了一系列抑制二氧化碳等溫室氣體排放相關(guān)的法律措施和法律責(zé)任條款。
關(guān)于碳匯的法律法規(guī)。
所謂“碳匯”，一般是指通過植樹造林、節(jié)能減排等途徑，抵消自身所產(chǎn)生的二氧化碳等溫室氣體的排放量。碳匯是更加積極主動的應(yīng)對氣候變化的措施。森林法、草原法、防沙治沙法、海洋環(huán)境保護法等法律法規(guī)，規(guī)定了一系列與碳匯相關(guān)的法律措施和法律責(zé)任條款。
關(guān)于環(huán)境影響評價法、氣象法等法律法規(guī)。
對建設(shè)項目和重要規(guī)劃的制定依法進行環(huán)境影響評價，是推進節(jié)能減排，預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要法律措施，并對抑制二氧化碳等溫室氣體的排放，也會產(chǎn)生積極影響。全國人大常委會《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》和氣象法等有關(guān)法律法規(guī)，對于減緩和適應(yīng)氣候變化，規(guī)定了一系列的重要措施，有關(guān)方面都要認(rèn)真遵守。
關(guān)于環(huán)境監(jiān)測等法律法規(guī)。
環(huán)境監(jiān)測是國家推進生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重要監(jiān)督手段，隨著國家雙碳目標(biāo)的確立，監(jiān)測的范圍必將會有所擴大。近年來，個別地方部門和企業(yè)對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進行篡改的行為時有發(fā)生，導(dǎo)致若干環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)失真，嚴(yán)重影響國家環(huán)境決策和生態(tài)環(huán)境保護的管理效果。有關(guān)部門在執(zhí)法辦案時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家關(guān)于環(huán)境監(jiān)測的各項法律法規(guī)，依法懲治篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)等違法行為，維護公平競爭的營商環(huán)境和依法辦事的社會環(huán)境。
2 加快氣候變化應(yīng)對立法進程
實現(xiàn)雙碳目標(biāo)是一個重要的目標(biāo)指向。從立法技術(shù)而言，為了實現(xiàn)某個特定的目標(biāo)，不宜單獨制定法律。法律是規(guī)范特定主體之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的，具有長期性、普遍性、規(guī)范性、極大權(quán)威性和反復(fù)適用性特征的行為規(guī)范。因此，對于實現(xiàn)雙碳目標(biāo)和應(yīng)對氣候變化，在立法安排上應(yīng)當(dāng)作出科學(xué)的頂層設(shè)計。
建議將“應(yīng)對氣候變化法”作為當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的立法優(yōu)先選項。
關(guān)于制定氣候變化應(yīng)對法，建議建立以下立法框架和行動方案：
一是科學(xué)設(shè)計立法目標(biāo)。建議將“促進低碳發(fā)展和循環(huán)發(fā)展，實現(xiàn)碳達峰和碳中和目標(biāo)，減緩和適應(yīng)氣候變化”設(shè)定為立法目標(biāo)。
二是明確規(guī)范重點。應(yīng)當(dāng)確立氣候變化減緩和適應(yīng)的基本原則、主要制度和措施，為推進氣候變化的減緩和適應(yīng)，提供基本的法律指引。實現(xiàn)雙碳目標(biāo)主要強調(diào)對二氧化碳的控制，而應(yīng)對氣候變化既包括氣候變化的減緩，又包含氣候變化的適應(yīng)。
三是推進氣候變化減緩。重點建立以減碳為核心的法律制度，明確碳排放總量的確定標(biāo)準(zhǔn)和分解方式，實施目標(biāo)的責(zé)任考核制度。推進碳排放權(quán)交易工作，當(dāng)前也可以通過制定相關(guān)的行政法規(guī)，為氣候變化應(yīng)對法的制定積累經(jīng)驗。同時對其他影響氣候變化的溫室氣體排放規(guī)定限制措施。
四是推進氣候變化適應(yīng)。推進建立氣候風(fēng)險預(yù)測預(yù)警機制、創(chuàng)新氣候適應(yīng)相關(guān)技術(shù)措施的政策激勵措施和法制保障措施。
五是建立司法保障。人民法院和人民檢察院要抓緊進行氣候變化應(yīng)對領(lǐng)域的糾紛化解和訴訟程序準(zhǔn)備工作。比如，對碳排放權(quán)交易中的爭議問題進行積極探索，建立相關(guān)糾紛的預(yù)防和爭議解決制度。在典型案例的指引下積極研究并提出具體解決方案，為立法機關(guān)開展氣候變化應(yīng)對立法作出法律實施機關(guān)獨特的實操性制度應(yīng)用支撐。
3 建議人大先制定實現(xiàn)推進雙碳目標(biāo)的“決議”
建議在過渡期，全國人大常委會先研究制定“積極推進實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的決議”。
這是因為，制定氣候變化應(yīng)對立法，需要一個較長的過程，不進行精心準(zhǔn)備不可能完成這一立法任務(wù)。這在客觀上需要立法機關(guān)先制定一個“積極推進實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的決議”，為我國實現(xiàn)雙碳目標(biāo)，提供一個基本的行為指引。這樣安排，既可以表明國家立法機關(guān)對推進實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的鮮明態(tài)度，又可以為將來專門制定“氣候變化應(yīng)對法”進行必要的立法準(zhǔn)備。
此外，我國全國人大常委會2009年專門制定的《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》，與筆者建議制定的“積極推進實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的決議”，各有自己的適用空間，不存在重復(fù)立法問題。
“積極推進實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的決議”，反映了時代的進步和實現(xiàn)雙碳目標(biāo)下的新形勢新任務(wù)新要求，對于我國當(dāng)下和今后一個時期推進實現(xiàn)雙碳目標(biāo)，必將發(fā)揮重要的立法指引作用和政策之間的銜接功能。
綜上，筆者認(rèn)為，為了做好實現(xiàn)雙碳目標(biāo)和氣候變化應(yīng)對工作，最為合理的制度安排是由全國人大常委會分別制定 “積極推進實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的決議”和“氣候變化應(yīng)對法”。
筆者堅信，妥善處理好制定相關(guān)決議和法律之間的關(guān)系，有利于充分發(fā)揮法治對實現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”和應(yīng)對氣候變化的促進保障作用，從而為實現(xiàn)全球的可持續(xù)發(fā)展和人類命運共同體的構(gòu)建，作出中國獨特的積極的貢獻。
